2024年11月11日，第29屆聯合國(guó)氣候變化大會(COP29)首日，各締約方就《巴黎協定》第6.4條機制下的兩項碳信用(yòng)标準及其動态更新(xīn)機制達成共識，為(wèi)全球碳市場的建立提供了重要的技(jì )術基礎和規則依據，也傳遞了碳市場國(guó)際化的重要信号。6.4條機制一旦啓動，将促使國(guó)内碳市場進一步完善法律和政策框架，以适應國(guó)際碳市場的新(xīn)變化，從而提升國(guó)内碳市場的國(guó)際影響力。國(guó)際社會正在由點到面，從政府到市場，從供給到需求，從産(chǎn)業到金融，雖然緩慢但是循序漸進、有(yǒu)條不紊地構建統一碳市場。對中(zhōng)國(guó)而言，碳市場是一種兼具(jù)激勵機制和約束機制的系統性、多(duō)維度的重大制度設計和工(gōng)具(jù)創新(xīn)。中(zhōng)國(guó)是全球＊大的發展中(zhōng)國(guó)家和碳排放國(guó)，以煤為(wèi)主的能(néng)源體(tǐ)系和高碳的産(chǎn)業結構下，持續推動市場規模拓展，有(yǒu)序将重點高耗能(néng)行業全面納入碳市場管控範圍，對中(zhōng)國(guó)低成本、高效率的實現能(néng)源轉型和社會經濟轉型有(yǒu)重要的促進作(zuò)用(yòng)，也為(wèi)融入碳市場國(guó)際化進程奠定了基礎。在能(néng)源基金會的支持下，中(zhōng)國(guó)能(néng)源研究會能(néng)效與投資評估專委會開展了加快工(gōng)業行業納入全國(guó)碳市場的相關研究，為(wèi)推動工(gōng)業領域綠色低碳發展、促進全國(guó)碳市場高效穩定運行提供有(yǒu)效參考。構建新(xīn)發展格局的重要支撐：建設統一高效的全國(guó)碳市場中(zhōng)國(guó)碳市場從無到有(yǒu)、試點先行、穩健發展，2011年10月，國(guó)家發展和改革委員會辦(bàn)公(gōng)廳印發《關于開展碳排放權交易試點工(gōng)作(zuò)的通知》，标志(zhì)着中(zhōng)國(guó)試點碳市場的建設正式啓動。2013年正式運行以來，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖(hú)北、深圳、福建八個試點碳市場累計交易量6.6億噸，累計交易額183.7億元，交易機制不斷推陳出新(xīn)，區(qū)域碳排放增量和強度保持雙降趨勢（圖1）。圖1 試點省市碳排放強度下降情況（2013年和2021年）“十四五”以來，中(zhōng)國(guó)進入了能(néng)源低碳轉型的關鍵期，也進入了碳達峰的攻堅期與窗口期。經過多(duō)年試點實踐探索，2021年7月，全國(guó)碳排放權交易市場正式啓動，成為(wèi)全球碳配額總量＊大的碳市場，作(zuò)為(wèi)目前全國(guó)碳市場唯一主體(tǐ)，電(diàn)力行業減碳成效顯著，2023年電(diàn)力行業單位發電(diàn)量二氧化碳排放量比2018年降低了8.78%，為(wèi)更多(duō)行業納入全國(guó)碳市場奠定基礎、形成示範提供了借鑒。但對比已有(yǒu)20年發展曆史的歐盟市場，中(zhōng)國(guó)碳市場的效能(néng)尚未被激發出來，還存在參與行業類型單一，市場流動性不足、市場運行效率低等問題，迫切需要引入更多(duō)減排成本有(yǒu)差異的排放主體(tǐ)，來增加市場的多(duō)元化和差異化，提升碳交易市場活躍度，從而助力碳交易機制真正發揮市場配置功能(néng)作(zuò)用(yòng)。在政策導向從“能(néng)源雙控”向“碳雙控”轉型，全球氣候治理(lǐ)不确定性和不穩定性陡增的情況下，構建更加有(yǒu)效、更有(yǒu)活力、更具(jù)國(guó)際影響力的碳市場成為(wèi)健全綠色低碳發展機制的重要任務(wù)。為(wèi)進一步加大碳減排力度、壓實企業的碳減排責任，中(zhōng)國(guó)政府近兩年來在一系列重大會議和重要政策文(wén)件中(zhōng)就擴大全國(guó)碳市場覆蓋範圍作(zuò)出重要部署，逐漸刻畫出清晰且明确的全國(guó)碳市場擴容條件，提出以國(guó)家控制溫室氣體(tǐ)排放的總體(tǐ)要求為(wèi)抓手，綜合考慮減排緊迫性、産(chǎn)業發展情況、減污降碳貢獻、行業接受程度、數據質(zhì)量基礎和國(guó)際社會關注度等因素，有(yǒu)步驟地優先納入碳排放量大、減污降碳協同效果好、數據質(zhì)量基礎好的重點行業，為(wèi)碳市場擴容提供了較為(wèi)清晰的預期。提高碳市場有(yǒu)效性和活力：加快工(gōng)業行業的融入工(gōng)業是中(zhōng)國(guó)國(guó)民(mín)經濟的主導産(chǎn)業，也是應對氣候變化的重要領域。當前，中(zhōng)國(guó)工(gōng)業産(chǎn)業結構仍然不合理(lǐ)，高耗能(néng)産(chǎn)業所占比例仍然較大，工(gōng)業領域能(néng)源消費量占全國(guó)總體(tǐ)消費的六成，直接碳排放量占總量的近四成左右。因此，适度超前謀劃工(gōng)業綠色低碳跨越式發展，以碳交易市場作(zuò)為(wèi)促進工(gōng)業綠色轉型的關鍵抓手，是應對不穩定不确定國(guó)際國(guó)内環境的重要選擇。重點工(gōng)業行業全面納入全國(guó)碳市場，一方面促進了行業碳排放核算規則的逐步完善，覆蓋範圍也将從50億噸擴容至80億噸，占全球排放總量的20%以上，為(wèi)與國(guó)際碳市場建立鏈接合作(zuò)做好接口準備。另一方面，全國(guó)碳市場的資源配置作(zuò)用(yòng)将推動高碳企業提高其綠色生産(chǎn)率，使碳約束的外部性内部化，抑制高碳企業無效、低效的能(néng)源投資沖動，将資金有(yǒu)效引導至＊大程度挖掘節能(néng)降耗、能(néng)源結構調整和工(gōng)藝改造、産(chǎn)業結構調整、零碳負碳前沿技(jì )術創新(xīn)等領域，持續推動工(gōng)業企業綠色低碳發展取得新(xīn)進展新(xīn)突破。通過對六大工(gōng)業行業的行業基礎、數據基礎、制度基礎、行業能(néng)力、國(guó)際形勢等條件的比較分(fēn)析，可(kě)以看到，電(diàn)解鋁、水泥和鋼鐵行業納入全國(guó)碳市場的基礎條件相對成熟。其中(zhōng)，電(diàn)解鋁行業産(chǎn)品單一、工(gōng)藝流程簡單，拟納入全國(guó)碳市場的80餘家電(diàn)解鋁企業具(jù)有(yǒu)良好的碳排放數據基礎，拟覆蓋的碳排放量約7000餘萬噸。水泥行業生産(chǎn)流程相對成熟且簡單，水泥熟料生産(chǎn)工(gōng)段碳排放量約11.2億噸左右，相關企業約1000餘家，行業基礎數據較好，具(jù)備采用(yòng)基準法分(fēn)配碳排放配額的條件。鋼鐵行業的工(gōng)藝流程和能(néng)耗特征比以上兩個行業複雜，＊＊核算每個設施的碳排放量難度較大，但碳排放量和減排潛力較大，拟納入的碳排放量占全國(guó)碳排放總量的比例約為(wèi)14%，鋼鐵受CBAM的影響比水泥和電(diàn)解鋁更大，納入碳市場需求迫切。因此，2024年9月，生态環境部發布《全國(guó)碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電(diàn)解鋁行業工(gōng)作(zuò)方案（征求意見稿）》，提出2024年将作(zuò)為(wèi)水泥、鋼鐵、電(diàn)解鋁行業＊＊管控年度，2025年底前完成首次履約工(gōng)作(zuò)。 首輪擴容後全國(guó)碳市場新(xīn)增覆蓋排放量近30億噸，新(xīn)增重點排放單位約1500家。其他(tā)工(gōng)業行業基礎條件成熟度不一，下一步有(yǒu)重點、快速度推進這些行業納入全國(guó)碳市場是未來2-3年的工(gōng)作(zuò)重點。其中(zhōng)，平闆玻璃行業碳排放規模較小(xiǎo)，但工(gōng)序技(jì )術集中(zhōng)度高，初步具(jù)備采用(yòng)行業基準法分(fēn)配碳排放配額的條件。石化和化工(gōng)行業工(gōng)藝流程複雜、工(gōng)序邊界難确定、碳排放結構複雜，原油加工(gōng)和乙烯等工(gōng)序或裝(zhuāng)置的工(gōng)藝流程相對其他(tā)石化産(chǎn)品更簡單，數據基礎較好，但涉及到切分(fēn)、核算的時候，數據質(zhì)量差别很(hěn)大，基準值設定難度較大。合成氨、甲醇和電(diàn)石生産(chǎn)是化工(gōng)行業中(zhōng)設備相對獨立、生産(chǎn)流程相對簡單、終端能(néng)耗占比較大的三個行業，納入的難度比煉油和乙烯小(xiǎo)，但也得考慮是否按原料來源不同設定不同基準值，比如合成氨要考慮煤頭、油頭、氣頭和水頭（即電(diàn)解水制合成氨）等不同制氣工(gōng)序。銅冶煉行業的企業數量不多(duō)，碳排放規模不大，約占有(yǒu)色金屬行業碳排放量的4.2%左右，但生産(chǎn)工(gōng)藝技(jì )術和産(chǎn)品種類較多(duō)，裝(zhuāng)備設施複雜，對每類生産(chǎn)工(gōng)藝技(jì )術開發不同的行業基準值有(yǒu)較大難度，因此建議初期采用(yòng)企業曆史強度法分(fēn)配碳排放配額。＊後，造紙行業碳排放基數大、生産(chǎn)工(gōng)藝和能(néng)耗特征複雜，且行業集中(zhōng)度較低，因此行業碳排放數據還在逐步完善中(zhōng)，初步可(kě)采用(yòng)企業曆史強度法分(fēn)配配額。預計2030年前，六大工(gōng)業行業的11個子行業将全部納入全國(guó)碳市場，随着全國(guó)碳市場覆蓋範圍的進一步擴大，碳市場影響力将顯著提升。工(gōng)業融入全國(guó)碳市場六大關鍵問題國(guó)際碳市場的政策與實踐為(wèi)中(zhōng)國(guó)碳市場的發展提供了重要參考，但中(zhōng)國(guó)獨特的國(guó)情，決定了碳市場在擴容過程和擴容後的碳市場關鍵要素設計與國(guó)際成熟碳市場還有(yǒu)較大差别。重點工(gōng)業行業納入全國(guó)碳市場将面臨如何處理(lǐ)好碳市場與行業承受力和公(gōng)平性的關系，如何解決配額分(fēn)配方案制定難度大、間接排放是否納入、碳數據質(zhì)量參差不齊、信息披露制度不完善、碳金融監管有(yǒu)效性較弱等問題，這關系到重點行業納入後全國(guó)碳市場的實際運行效果。1. 行業承受力與公(gōng)平性問題。減排責任的公(gōng)平合理(lǐ)分(fēn)配是碳市場政策制定的關鍵環節。從行業承受力考慮，企業轉型需要時間和資源投入，碳交易的實施會使相當一批能(néng)耗高、效益低的中(zhōng)小(xiǎo)企業被市場淘汰，甚至實力雄厚的大型企業也會因完成履約或開發節能(néng)減排新(xīn)技(jì )術而增加運營成本。從行業間公(gōng)平性考慮，覆蓋行業的達峰時間、減排潛力、減排成本和低碳技(jì )術水平千差萬别，如果不采用(yòng)差異化的配額分(fēn)配和基準設置方式，或給予相關産(chǎn)業更長(cháng)的過渡期，将無法保證碳交易過程在各個行業之間的可(kě)比性和公(gōng)平性。2. 配額分(fēn)配方案制定的問題。配額分(fēn)配方案制定工(gōng)作(zuò)内容複雜、專業性強，是支撐行業納入全國(guó)碳市場不可(kě)或缺的基本要素。目前，部分(fēn)工(gōng)業行業已收集的數據尚不足以支撐确定合理(lǐ)的配額分(fēn)配方案。同時，中(zhōng)國(guó)配額制定的方法體(tǐ)系和應用(yòng)相對落後于歐美地區(qū)，碳核算方法雖初步建立，但仍存在方法體(tǐ)系相對落後、能(néng)源消費及部分(fēn)化石能(néng)源碳排放因子統計基礎偏差大等問題，影響了碳排放配額分(fēn)配方式的制定工(gōng)作(zuò)。3. 間接排放是否納入的問題。工(gōng)業間接排放占工(gōng)業碳排放總量的20%以上，如果間接排放不納入，不利于發揮碳市場激發重點高耗能(néng)企業挖掘節能(néng)降耗潛力，也違背了碳市場高效實現節能(néng)減排目标的設計初衷。如果考慮納入間接排放，還需要重視公(gōng)平準确核算高耗能(néng)行業的間接排放、綠電(diàn)如何減計碳排放、重複核算、增加企業隐性碳排放成本、配額分(fēn)配方式複雜等問題。4. 碳數據質(zhì)量管理(lǐ)問題。高耗能(néng)行業數據獲取流程監管和核算過程比火電(diàn)行業更加複雜，不僅需要綜合企業的原材料、生産(chǎn)工(gōng)藝、關鍵參數等全流程的信息和數據，還要面對企業數據質(zhì)量控制計劃更新(xīn)不及時、計量設備未按相關規定進行校驗、數據口徑不一緻、關鍵參數實測率較低等問題，增加了數據不準确性的風險。5. 信息披露與市場期待存在差距的問題。試點碳交易實踐中(zhōng)有(yǒu)因信息披露問題出現過企業拒絕履約的現象，全國(guó)碳市場進入第二個履約周期後，重點排放單位信息公(gōng)開中(zhōng)，控排企業排放數據、關鍵參數的一些檢測信息和重要數據，不再公(gōng)開可(kě)查可(kě)得。總體(tǐ)來看，中(zhōng)國(guó)碳市場信息披露的法律制度仍處于建設期，碳信息披露程度較低，不利于接受政府與公(gōng)衆監督。6. 碳金融創新(xīn)不足問題。碳金融可(kě)為(wèi)碳市場參與者提供更多(duō)投資機會和風險管理(lǐ)的選擇，也為(wèi)控排企業提供了碳資産(chǎn)變現的機遇。試點碳市場聯合金融機構圍繞碳配額和CCER現貨引入碳金融産(chǎn)品入場。然而，全國(guó)碳市場尚未對金融和投資機構放開，與歐盟等國(guó)際成熟碳市場相比，中(zhōng)國(guó)碳金融發展尚處于起步階段，面臨碳金融各項制度不完善、監管機制有(yǒu)效性較弱、碳排放權作(zuò)為(wèi)合格質(zhì)押物(wù)還缺乏法律依據等諸多(duō)挑戰，在制度不完善的情況下，金融或社會資本的快速湧入會加劇市場波動，增加市場風險。加快工(gōng)業行業納入全國(guó)碳市場的政策建議結合當前政策和市場環境，立足工(gōng)業行業節能(néng)降碳的需要，主管部門要盡快将11個工(gōng)業子行業全部納入全國(guó)碳市場，與此同時，加快制定統一的制度體(tǐ)系和完善的監管機制，并在配額階段性分(fēn)配、間接排放公(gōng)平核算、數據協同、信息披露質(zhì)量、碳金融創新(xīn)等方面做好長(cháng)期準備，為(wèi)工(gōng)業綠色低碳發展提供一個長(cháng)期預期，也為(wèi)工(gōng)業實現碳中(zhōng)和目标起到引導投資、控制總量、發現價格、降低成本、規避風險的作(zuò)用(yòng)，從而促進中(zhōng)國(guó)碳中(zhōng)和低成本高效率的實現。（一）完善碳市場監管機制和市場機制夯實碳市場法制基礎和各類配套監管細則，在《碳排放權交易管理(lǐ)暫行條例》的基礎上，完善碳市場法律制度的頂層設計，加快出台《碳排放權交易法》《碳金融法》等高位階的法律規範，為(wèi)碳市場平穩有(yǒu)效運行和健康持續發展提供制度保障。相關機構加快其他(tā)重點工(gōng)業行業的專題研究進度，盡快形成完善的碳核算和核查方法、配額分(fēn)配方案等成果，争取将其他(tā)工(gōng)業行業的納入時間提前到啓動實施階段（2024-2026年），為(wèi)各行業經過2027-2030年的緩沖階段後，适應2030年後總量控制、有(yǒu)償分(fēn)配等機制的轉變奠定基礎。（二）建立健全碳排放配額初始分(fēn)配機制中(zhōng)國(guó)正處于由能(néng)耗雙控向碳排放雙控轉變的過渡階段，全國(guó)碳市場的有(yǒu)效運行是碳排放雙控制度的＊強制度保障。配額分(fēn)配是碳交易制度的核心基礎，要在宏觀政治經濟背景下，綜合考慮行業市場化程度、産(chǎn)業競争、市場調控需求、社會承受力等因素，建立配額分(fēn)配的基本原則。首先，設計循序漸進的高耗能(néng)行業配額分(fēn)配機制，初期應以建立控排意識、基礎設施和能(néng)力建設為(wèi)主要目标，對數據積累質(zhì)量高的行業優先采用(yòng)基準線(xiàn)法，再逐漸過渡到所有(yǒu)領域并提高＊＊度。在配額供需平衡方面，應充分(fēn)考慮節能(néng)考核目标、CCER供給的影響，做到盈缺相濟，并随着機制運作(zuò)成熟逐步收緊配額供給。其次，逐步推進配額總量控制與有(yǒu)償分(fēn)配制度，加快制定碳市場配額總量控制路線(xiàn)圖，針對工(gōng)業行業的差異性，制定分(fēn)行業的配額免費分(fēn)配及有(yǒu)償分(fēn)配規則，真正增加企業在短流程煉鋼、直接還原鐵、資源循環利用(yòng)等低碳工(gōng)藝改造方面的動力。此外，對行業先進技(jì )術予以适當政策傾斜和激勵，合理(lǐ)認可(kě)優質(zhì)企業的曆史績效，對能(néng)效/環保領跑者、低碳技(jì )術示範（如氫冶金、CCUS）、長(cháng)流程改短流程等采取差異化措施，使優質(zhì)企業真正能(néng)在碳市場中(zhōng)獲得支持。（三）做好電(diàn)力間接碳排放中(zhōng)長(cháng)期納入全國(guó)碳市場的準備結合當前政策和市場環境，立足盡快納入工(gōng)業行業的需要，建議現階段暫不考慮将間接排放納入控排企業配額管理(lǐ)，待環境權益核查流通互認機制和精(jīng)細化電(diàn)網排放因子核算機制成熟後，适時評估調整，再将間接排放納入行業核算規則。為(wèi)推動用(yòng)戶主動通過節能(néng)減排或參與市場交易實現綠色能(néng)源消費，相關機構需要構建電(diàn)碳市場協同的制度體(tǐ)系，健全綠色電(diàn)力消費抵碳機制和溯源體(tǐ)系，建立跨部門信息共享機制，通過區(qū)塊鏈、大數據技(jì )術提高交易過程的透明度和準确性，避免環境價值的重複計算。（四）建立碳數據質(zhì)量監管長(cháng)效機制建立日常監管機制，将一年一次集中(zhōng)式核查的數據質(zhì)量監管模式優化為(wèi)“定期檢查+日常抽查”的常态化監管，将碳排放數據質(zhì)量作(zuò)為(wèi)生态環境執法的重要内容。完善碳計量管理(lǐ)及技(jì )術标準體(tǐ)系，國(guó)家層面制定《碳計量數據監督管理(lǐ)辦(bàn)法》，配套制定碳計量管理(lǐ)技(jì )術标準和規範，明确碳計量的溯源性要求，開展碳計量技(jì )術的研發。提高工(gōng)業企業碳排放數據質(zhì)量管理(lǐ)能(néng)力，鼓勵企業搭建碳管理(lǐ)體(tǐ)系，并對各項活動水平數據和排放因子開展實測工(gōng)作(zuò)，促進企業持續升級監測技(jì )術和計量設備，積極利用(yòng)區(qū)塊鏈、大數據技(jì )術等分(fēn)析和存證技(jì )術，滿足企業生産(chǎn)過程和産(chǎn)業鏈碳流動過程的碳排放權屬、量化和數據統計的需求。（五）推動建設基于碳市場的信息披露機制推出或修訂完善碳市場建設相關的配套制度和技(jì )術規範體(tǐ)系，包括出台國(guó)家層面的《全國(guó)碳交易信息披露管理(lǐ)辦(bàn)法》和《企業溫室氣體(tǐ)排放信息披露指引》。明确碳信息披露的時間、範圍、方式等實質(zhì)性内容，确保碳信息縱向一緻、橫向可(kě)比。加強監督管理(lǐ)和信息共享，明确各方信息公(gōng)開的範圍和溝通協作(zuò)機制，加強對統一披露平台的數據安(ān)全管理(lǐ)，促進各級主管部門、金融機構的碳信息對接。（六）加強碳金融頂層設計、創新(xīn)和風險監管建立健全碳金融相關法律法規和制度體(tǐ)系，加強風險監管，加大對操縱全國(guó)碳市場或擾亂全國(guó)碳市場秩序行為(wèi)的懲罰力度。明确碳配額和碳資産(chǎn)的金融屬性，探索可(kě)操作(zuò)性、簡便性、流通能(néng)力強的碳金融産(chǎn)品，分(fēn)階段、有(yǒu)序地構建碳金融衍生品體(tǐ)系。鼓勵發展涉及碳金融業務(wù)的投資咨詢、信用(yòng)評級、核證等專業服務(wù)，構建相關主體(tǐ)的資信評價體(tǐ)系，通過提供完備的第三方服務(wù)，降低交易成本、提高運行效率、減少市場風險。